بررسی و آسیب شناسی نظام بودجه ریزی عملیاتی

مقدمه:

نظام بودجه ریزی عملیاتی نوعی نظام بودجه ریزی است که مبتنی بر بررسی و پی گیری عملکرد دستگاه ها و ارائه بودجه و تخصیص اعتبارات بر اساس پیشرفت عملکردپروژه هاست. ضرورت بودجه ریزی عملیاتی با توجه به کسری بودجه مزمنی که همواره دربودجه های سالانه کشور دیده شده ضروری است لذا در این مطلب به بررسی و آسیب شناسینظام بودجه ریزی عملیاتی پرداخته شده است. در آستانه بررسی لایحه بودجه ٨9 در مجلسبودجه ریزی عملیاتی را مورد بررسی قرار می دهیم.

نظام بودجه ریزی

بودجه ریزی را فرآیند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدودمی نامند. بودجه، هدف ها و راهبردها را به صورت عبارت های مالی در می آورد و راهاجرای برنامه و کنترل پیشرفت آن ها را نشان می دهد.

از آن جا که حجم دخالت دولت در اقتصاد ایران بیش از کشورهای توسعه یافته و اغلبکشورهای در حال توسعه است بنابراین اهمیت بودجه ریزی نیز در مقایسه با این کشورهادو چندان است.

بر اساس همین جایگاه مهم، بسیاری از صاحب نظران اقتصادی کشور معتقدند درمانبیماری اقتصاد ایران از جمله تورم، بیکاری، کاهش بهره وری و رشد پایین اقتصادی را،باید در سند بودجه یافت. امروز مسائل مربوط به تنظیم بودجه فقط در دخل و خرج دولت وحساب پس دهی قوه مجریه به قوه مقننه خلاصه نمی شود هر چند در گذشته یکی از مهمترینموضوع ها در ارتباط با بودجه پاسخ گویی دولت در کل و همچنین در داخل خود قوه مجریه بود.

سند بودجه و نظام بودجه ریزی مهمترین عاملی است که اطلاعات لازم را برای اعمالحاکمیت در اختیار قوه مجریه قرار می دهد.

مشکلات بودجه ریزی در ایران:

ساختار بودجه ریزی در ایران دارای مشکلات و ایرادهای اساسی است. بسیاری از کارشناسان روند تهیه، تدوین، تصویب و اجرای آن را بسیار طولانی می دانند،فرآیندی که در پس هر کدام از آن ها باید شاهد تغییرهایی اساسی در مبانی اولیه آنبود.

سرانجام آن چه که از این روند و پس از تصویب بیرون می آید آن چیزی نیست کهکارشناسان پس از ماه ها بررسی آن را نوشته اند. به طور کلی مسائل و مشکلات مطرح شدهدر این قسمت را می توان به ٢ دسته مسائل و مشکلات ساختاری و مسائل و مشکلات اجراییو تکنیکی به شرح ذیل طبقه بندی کرد:

الف) مسائل و مشکلات ساختاری:

١ - اتکای اصلی بودجه کشور به درآمد حاصل از فروش نفت و گازی که ازیک سو یک نوع دارایی نقصان پذیر است و از سوی دیگر سرمایه ملی کشور تلقی می شود،یکی از مشکلات اصلی آن است. مگر این که این دارایی به انواع دیگر دارایی ها و ازنوع سرمایه ای و مولد تبدیل و امکان تولید و بهره برداری از آن ها در آینده فراهمشود.

٢ - پایین بودن سهم مالیات ها در درآمدهای بودجه عمومی دولت.

بخشی از دلایل پایین بودن سهم مالیات در درآمدهای عمومی دولت به شرح زیر بیانمی شود:

- نبود فرهنگ مالیاتی و روحیه تعاون و همکاری بین گیرندگان مالیات و مودیان وبی توجهی به ایجاد فرهنگ مشارکت و تعاون در امر توسعه ملی.

-  ناکارآیی نظام مالیاتی موجب می شود که فرار مالیاتی به آسانی صورت بگیرد و درنهایت فشارهای اقتصادی به اقشار آسیب پذیر و کسانی که دارای درآمدهای ثابت هستندتحمیل شود و بی عدالتی اجتماعی را دامن زند.

٣ - افزایش هزینه های جاری نسبت به هزینه های سرمایه ای در بودجه های دولت.

بودجه کشور در چند سال اخیر در راستای افزایش هزینه های جاری و کاهش سهمهزینه های عمرانی بوده است که این ساختار بودجه و سیاست گذاری های اقتصادی، کارآییبودجه دولت را کاهش می دهد.

ب) مسائل و مشکلات اجرایی:

١ - فرآیند تهیه، تصویب و اجرای بودجه فاقد جامعیت اطلاعاتی وشفافیت تصمیم های اجرایی است.

٢ - مراحل مختلف بودجه ریزی از جمله تبصره نویسی، تحصیل درآمدها و ایجاد تعهداتمالی دارای کاستی های قانونی از نظر شکلی و ماهیتی است.

٣ - طبقه بندی هزینه ها، موافقتنامه ها، تخصیص اعتبارات و مدیریت اجرایی برمبنای متقن و تعریف شده ای استوار نیست.

4 - از مسئولیت های درون مدیریت دولت و در بین قوای سه گانه مرزبندی های قطعی وتعریف شده ای وجود ندارد.

5 - نظام نظارتی برای پاسخ گویی به مسئولیت های محاسباتی مدیران، نظارت در مراحلقبل، حین و پس از اجرا و نیز سازمان دهی نظارت بر عملیات اجرایی برنامه های توسعهفاقد کارآیی است.

مفهوم بودجه ریزی عملیاتی:

بودجه ریزی عملیاتی عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجهسالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه و نتایج به دست آمده ازآن برنامه را نشان می دهد.

در بودجه ریزی عملیاتی منابع براساس اولویت امور و نتایج قابل اندازه گیری تخصیصداده می شوند، یک بودجه عملیاتی علاوه بر تخصیص هزینه های فعالیت، همه فعالیت هایموردنیاز برای پشتیبانی یک برنامه را تعریف و تعیین می کند. بودجه بر مبنای عملکردعوامل صرفه جویی و اثربخشی را به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می کند و بین کارآییو اثربخشی تمایز قائل می شود. در این روش از بودجه ریزی طبقه بندی عملیات به نحویاست که هدف ها شفاف تر بیان می شود ارزیابی بودجه آسانتر است و در روش هزینه یابیآن ارتباط بین داده و ستانده مورد توجه قرار می گیرد. مهمترین هدف نظام بودجه ریزیعملیاتی، اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی و افزایش اثربخشی مخارج این بخش است.

اهداف بودجه عملیاتی:

١ - ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد برنامه.

٢ - تمرکز فرآیند تصمیم گیری روی مهم ترین مسائل و چالش هایی که دستگاه با آنروبروست.

٣ - ارائه اطلاعات قابل سنجش برای قوای مجریه، مقننه و قضاییه.

4 - ارائه مبنایی برای پاسخ گویی بیشتر در قبال استفاده از منابع کشور.

مزایای بودجه ریزی عملیاتی:

٢ - افزایش کارآیی و اثربخشی عملکرد دولت و سازمان ها از طریق تمرکزمنابع برای ضروری ترین و مهم ترین نتایج.

٣ - اصلاح و بهبود تصمیم گیری در مورد موثرترین راه برای استفاده از منابع محدودکشور.

4 - مسئولیت پذیرساختن مدیران در قبال تصمیم هایی که روی نتایج بودجه تاثیرمی گذارد.

مشکلات پیاده سازی بودجه ریزیعملیاتی در سازمان های دولتی:

با توجه به نتایج مطالعات و مصاحبه بامتخصصان در امر بودجه ریزی و خبرگان سازمان های دولتی، مشخص می شود که بودجه ریزیعملیاتی به عنوان یکی از مهمترین ابزار کارآمدی مدیران در پاسخ گویی و اثربخشیتصمیم گیری ها و کنترل است.

پرورش مدیران کارآمد و لایق نقش بسیار اساسی در فرآیند بودجه ریزی عملیاتی ایفامی کند.

در این شیوه افزایش اختیارات مدیران دستگاه های اجرایی و ایجاد بستر عملیاتیمطمئن و عاری از ریسک و ظرفیت سازی مدیریتی، متغیرهای کلیدی محسوب می شوند.

اقدامات لازم برای تحققبودجه ریزی عملیاتی:

١ - هدف گذاری کمی و قابل سنجش در راستای تحققاهداف آرمانی (چشم انداز بلند مدت)

٢ - تعیین شیوه های گوناگون برای رسیدن به اهداف.

٣ - اولویت بندی اهداف.

4 - احصاء، طبقه بندی و تعریف برنامه ها و فعالیت های واحدهای سازمانی در قالباهداف استراتژیک و ماموریت های سازمانی.

5 - تعیین قیمت تمام شده برنامه ها و فعالیت ها متناسب با کیفیت و محل جغرافیاییانجام فعالیت با استفاده از شیوه های مربوط.

6 - تنظیم لایحه بودجه با رویکرد هدفمند و عملیاتی براساس تعیین برنامه ها،کمیت ها و قیمت تمام شده خدمات.

٧ - توزیع منابع در چارچوب ارقام مذکور در قوانین بودجه بین کوچک ترین واحدهایسازمانی که انجام دهنده برنامه ها و فعالیت هاست، مناسب با کمیت و کیفیت محلجغرافیایی انجام فعالیت.

٨- اعطای اختیارات لازم به مدیران مجری برای تدوین فرآیندها و انجام اصلاحاتاداری، مالی و استخدامی به منظور تحقق اهداف تعیین شده و متناسب با قیمت تعیینشده.

٩ - تخصیص منابع متناسب با میزان تحقق اهداف تعیین شده در تفاهم نامه.

١٠ - دریافت گزارش های عملکردی و انطباق با اهداف آرمانی و استراتژیک و اتخاذتصمیم برای تنظیم برنامه های بعدی.

چارچوب و چشم انداز بودجهعملیاتی در ایران: زمینه ها

-  تصویب بند «ر» تبصره (١) قانون بودجهسال های ١٣٨٢ و  ١٣٨٣.

-  تصویب مواد ١٣٨، ١4١ و ١44 قانون برنامه چهارم در خصوص احصای فعالیت ها وخدمات دستگاه ها و تعیین قیمت تمام شده و اصلاح ساختار مدیریت نیروی انسانی.

- تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ١٣٨6)

-  تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست های کلیاصل 44

چالش ها

-  فقدانتلقی واحد از مفهوم بودجه عملیاتی در سطح سازمان ها و سطح کلان  کشور.

-  نبود متولی قدرتمند.

-وجود قوانین متعدد و احیانا متناقض.

-  تعریف نشدن و تفکیک نکردن وظایف حاکمیتی و تشریح سایر وظایف (وظیفهارشادی)

-  توجه نکردن به تحقق مقدمات اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری (54 آیین نامهپیش بینی شده)

نتیجه گیری:

بسیاری از کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه در تلاشند نظامبودجه ریزی خود را در یک فرآیند بهبود یا تغییر، به نظامی عملکرد محور یا عملیاتیکه در آن ارتباط بین اعتبارات بودجه ای و عملکرد دستگاه های اجرایی شفاف و مفهوماست، نزدیک تر سازند و از این طریق اطلاعاتی معتبر و قابل اطمینان برای تصمیم هایبودجه ای دولت و مجلس فراهم آورند.

بودجه بندی بر مبنای عملکرد با الزام دستگاه های اجرایی به تمرکز بر نتایجبرنامه ها باعث بهبود اثربخشی، کارایی و پاسخ گویی برنامه های دولت می شود.

سیستم بودجه ریزی عملیاتی از طریق استفاده از مدیریت کیفیت جامع و کاهش هزینه هاو همچنین افزایش رضایت مصرف کنندگان باعث بهبود عملکرد دولت و در واقع منجر بهبهره برداری اثربخش تر از منابع سازمان خواهد شد و مدیران می توانند از منابع موجوددر راستای دستیابی به هدف های مورد انتظار تبیین شده در بودجه  به طور اثربخش تریبهره برداری کنند.

هدف اصلی از استقرار سیستم بودجه ریزی عملیاتی، بهبود مسئولیت پاسخ گوییبرنامه ای در برابر فرآیند بودجه و تخصیص آن است. بودجه ریزی عملیاتی، ابزارارزشمندی برای ایجاد درک بنیادی و اساسی از تلفیق میان منابع به کار گرفته شده وعملکرد ایجاد شده است. در نتیجه مسئولان برنامه ها، فرصتی برای بررسی اثر متقابلدرونی میان منابع و نتایج مورد انتظار خواهند داشت و این تجربه به شکل مطلوبی،مدیریت کلی برنامه ها را بهبود می بخشد